¿Cómo se dibuja el próximo periodo de regeneración urbana en España?

Tras la publicación durante el pasado año de la Ley 8/2013 de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana, el Plan Estatal de vivienda 2013-2016 y la aparición de la nueva convocatoria de Fondos Europeos (2014-2020) nos encontramos con algunas pistas para prever las oportunidades y dificultades a las que se enfrentará la regeneración urbana integral en España durante los próximos tres o cuatro años.

Existen, de partida, dos nuevos factores a tener en cuenta en el sector de la regeneración en España:  -Por un lado, la rehabilitación ha cobrado durante los últimos años una importancia creciente tanto para la Administración como para el sector privado, principalmente por su capacidad de ahorrar consumos energéticos y como alternativa económica al denostado sector de la nueva edificación.  -Y por otro lado, se está consolidando una preponderancia, al menos teórica, de metodologías integradas en los proyectos de transformación y regeneración de la ciudad, frente a las estrategias centradas exclusivamente en la rehabilitación física (1). A pesar de ello, son todavía escasas las prácticas estatales (2) que han desarrollado procesos colaborativos entre instituciones y ciudadanos incluyendo las dimensiones ambiental, social y económica (3), por lo que sería deseable poner en marcha durante el próximo periodo mecanismos que impulsen y faciliten más procesos de este carácter.

Relación entre Ley RRRU, Plan Estatal y Fondos Europeos La importancia de los dos factores previamente enunciados se observa en que: -Los cambios legislativos que introduce la Ley RRRU han sido motivados por el interés económico que subyace a la rehabilitación energética, y por ende a la regeneración urbana. -La metodología de regeneración urbana integral se introduce ya como condición indispensable en la Política de Cohesión europea 2014-2020, por lo que exigirá medidas urbanas integradas para dicha financiación. -El Plan Estatal de Vivienda 2013-2016 representa un cambio respecto a sus predecesores, por el significativo presupuesto, 2.421 millones de euros, y por el peso específico que se le otorga a la rehabilitación de viviendas y a la eficiencia energética respecto al resto de áreas. Desde el punto de vista económico, ya entrados en 2014, nos encontramos a la espera de que los fondos FEDER se hagan efectivos; mientras, el Plan Estatal de vivienda arrastra un año de retraso por no cerrar los acuerdos bilaterales con las comunidades autónomas. Pero más allá de la liquidez que proporcionarán ambos presupuestos, la Ley RRRU introduce transformaciones que podrían ser de gran importancia en el devenir de la regeneración. Por ello, consideramos oportuno exponer un breve análisis de las claves que, desde distintas visiones, se han extraído de la ley desde que fue publicado su primer borrador.

Ley RRRU Desde un inicio la Ley está enfrentándose a diversas problemáticas, sin ir más lejos distintas comunidades autónomas han mostrado su descontento por considerar que la reforma de la Ley del Suelo vulnera sus competencias en materia de vivienda y urbanismo, llegando la Generalitat catalana a presentar un recursoque ha sido admitido por el Tribunal Constitucional. Dejando de lado las dificultades legales, también es sabido que la Ley  no ha sido bien acogida por el foro profesional y en concreto por diversos reconocidos urbanistas. Desde nuestro punto de vista, este hecho podría deberse, principalmente, a su falta de conjunción de intereses. El objeto de la Ley expone como declaración de intenciones hacer de la rehabilitación un sector competitivo atendiendo prioritariamente al bienestar ciudadano, pero las modificaciones legales destinadas a activar el sector de la rehabilitación parecen entrar en conflicto con el impulso de proyectos integrales de regeneración urbana capaces de mejorar los barrios con vulnerabilidades más elevadas. Para comprender con mayor profundidad esta realidad resulta esclarecedora la lectura comparativa de algunos artículos y objetivos de la ley, con alegaciones presentadas en su día, por dos profesionales del urbanismo: Sebastiá Jornet y Fernando Gaja i Díaz. Las citas seleccionadas hacen referencia principalmente al modo en que se han puesto en peligro algunas cuestiones de la legislación urbanística que podrían afectar al bienestar de muchos ciudadanos: Citas Objetivos Estatales para el sector de la rehabilitación: HACER VIABLE ECONÓMICAMENTE LA REHABILITACIÓN LEGISLACIÓN PREVIA La actual Ley del Suelo de 2008 impone a las actuaciones en suelo urbano casi las mismas cargas que al suelo urbanizable: cesiones de suelos a cambio de plusvalías,  cesiones para zonas verdes, equipamientos, etc. Además, las plusvalías deben dedicarse a construir nueva vivienda protegida en suelos urbanizables. Esta legislación supone cargas excesivas a la rehabilitación, con lo que estas actuaciones se vuelven económicamente inviables.  LEY 8/2013  Para facilitar la rehabilitación se flexibiliza el régimen jurídico aplicable al suelo urbanizado, reduciendo las cargas aplicables: – No todo aumento de edificabilidad, densidad o cambio de uso ligado a una actuación de rehabilitación se considerará plusvalía, – Las posibles plusvalías (por incremento de edificabilidad, densidad o cambios de uso) podrán utilizarse para garantizar la viabilidad económica de la operación de rehabilitación. Ante los cambios previamente expuestos para incrementar la productividad de la rehabilitación, a continuación se citan alegaciones de Sebastiá Llornet en las que expone las consecuencias de la reducción de las cargas urbanísticas en el desarrollo de proyectos de regeneración en la ciudad existente: Sebastiá Jornet: (…) Respecto a los instrumentos para la transformación urbanística del suelo No se avanza absolutamente nada con lo que respecta a las tipologías urbanísticas de la intervención en la ciudad existente. Definir con mayor claridad este diferente tipo de actuaciones (…) absolutamente necesarias para el futuro reciclaje urbano de nuestras ciudades. La acción del urbanismo en el territorio español, se puede clasificar a grandes rasgos y en cuanto al tipo de territorio en el que se interviene, en dos grandes tipologías de actuaciones: la extensión y el reciclaje urbano. Cuatro escenarios de reciclaje urbano: áreas de especial atención, de centralidad, de relleno y de transformación de uso. Las cuatro tipologías básicas de intervención en la ciudad existente definidas, deberían requerir de un tratamiento legal específico en lo que afecta a los derechos y las obligaciones. De no ser así el anteproyecto de ley sigue simplificando la complejidad del hecho urbano. Y mediante esta simplificación, determina como única solución para la recuperación económica en el sector de la construcción e inmobiliario, que las cargas urbanísticas deben ser reducidas para facilitar la actuación urbanística y en este sentido establece las siguientes determinaciones: a. Respecto la reserva de techo para vivienda protegida b. Respecto las cesiones de aprovechamiento urbanístico c. Respecto las cesiones de suelo para dotaciones públicas d. Respecto las obligaciones de costear las obras de urbanización a. Respecto la reserva de techo para vivienda protegida El anteproyecto de ley de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas establece la reducción del vigente 30% de la edificabilidad residencial al 10%, (…) b. Respecto las cesiones de aprovechamiento urbanístico El anteproyecto reduce la obligación de cesión a la Administración Pública de un porcentaje del aprovechamiento urbanístico generado por las nuevas actuaciones de regeneración y renovación urbana, se limita la cesión solo al incremento de la edificabilidad y no con respecto a la totalidad de este aprovechamiento. c. Respecto las cesiones de suelo para dotaciones públicas El nuevo redactado del apartado b) del artículo 16, del anteproyecto de ley(…) La modificación de este artículo de la vigente Ley de Suelo, establecido como norma general para todas las actuaciones de regeneración y renovación urbanas, y asociado a la modificación de la ley de propiedad horizontal, comportará, a buen seguro, una pérdida de la superficie de suelo público cuando precisamente la ley debería establecer el principio de preferencia contrario, es decir analizar las necesidades de las dotaciones públicas de un determinado ámbito y en función de las mismas, establecer las capacidades edificatorias y de aprovechamiento lucrativo que una actuación de regeneración o renovación urbana pudiera establecer. La problemática radica precisamente, una vez más, en la exigencia legal de estos estándares existentes en la legislación actual, que tratan por igual los tejidos urbanos de la ciudad.  d. Respecto las obligaciones de costear las obras de urbanización Finalmente, también se reducen las obligaciones de costear las obras de urbanización al estricto ámbito de la actuación. Estas obligaciones en el nuevo redactado del apartado c) del artículo 16, También en este caso, el anteproyecto de ley, reduce las obligaciones urbanísticas y limita la actuación urbanizadora al ámbito estricto de la actuación, estableciendo de antemano una gran simplificación de las actuaciones de regeneración y renovación urbanas, que en algunos casos pueden suponer una generosa plusvalía para el conjunto de la ciudad. (…) Como complemento a dichas alegaciones, citamos las conclusiones que el urbanista Fernando Gaja redactó en sus alegaciones a la Ley RRRU: Fernando Gaja: (…) acabo insistiendo en lo que constituye, en mi opinión, el principal problema del ALRRR, la no resolución del dilema a que se enfrentan las actuaciones urbanísticas de transformación de la ciudad existente: o se permite que la iniciativa privada actúe con prerrogativas y poderes especiales apropiándose de las plusvalías que puedan generarse en los procesos de RRR, creando un grave problema social, o se apuesta decididamente por una política pública de la vivienda. Si la mejora, mantenimiento o transformación de la ciudad existente se va a contemplar como un nuevo filón, como un nicho de actividad alternativa para el sector privado, los propietarios‐vecinos van a devenir “demanda cautiva” (como ocurre ya con servicios básicos privatizados en condiciones muy onerosas: agua, electricidad,…), frente a una acción pública de servicio, de redistribución de la riqueza, en especie. Si eso es así, el panorama no puede ser otro que el del conflicto y muy probablemente, desde el punto de vista empresarial, la esterilidad. Este dilema, el desenlace del nudo gordiano, solo puede venir de la mano de una acción pública en materia de vivienda que cambie en profundidad el  modelo vigente, encomendando su resolución a las Comunidades Autónomas en colaboración con la Administración local. Conclusión Ante este conflicto no resuelto, desencadenado por la nueva Ley 8/2013, resulta importante añadir la escasa capacidad de esta para activar el desarrollo de intervenciones de regeneración urbana integral.  La Ley responde a una política económica estatal en la que los recursos públicos escasean y a una economía global en la que la necesidad de potenciar económicamente mercados parece resultar la única vía para llevar a cabo cualquier tipo de proyecto. Sin embargo, la reducción de cargas asociadas a las plusvalías en la rehabilitación de edificación, a pesar de incrementar la rehabilitación energética, hará difícil que la movilización de capital privado revierta en la mejora integral de los entornos urbanos más degradados, así como en el conjunto de la ciudad.  En este sentido se hace más que necesario desde el sector profesional explorar vías alternativas de intervención en la ciudad que impliquen a distintos actores y sectores económicos y que hagan viable intervenir en áreas vulnerables desde una óptica integral.

Prevemos un futuro próximo en el que la regeneración urbana integral seguirá encontrando dificultades para aumentar y distribuir su campo de actuación, sin embargo, desarrollar proyectos ejemplares con costes controlados, colaborativos y de corresponsabilidad público-privada será clave para multiplicar en el futuro estas prácticas. Créditos de las imágenes Imagen 1. Orcasitas, Madrid. Fuente: propia Imagen 2. El Market-Re-Place y el Truequecillo, algunas de las actividades que tienen lugar en el patio interior de Las Armas, una de las actuaciones urbanísticas del PICH (plan integral del casco histórico). Fuente: El Heraldo de Aragón Imagen 3 Proyecto de Rehabilitación Integral de Ciudad de los Ángeles, actualmente en ejecución. Fuente: Ayuntamiento de Madrid Imagen 4 Esquema general para abordar proyectos de regeneración urbana integral de modo colaborativo. Fuente: Paisaje Transversal —————————————————— Notas (1) La evolución desde mediados de los 90 época en la que se designaron por primera vez las Áreas de Rehabilitación Integral (ARI) en las que, exclusivamente, se intervenía en el estado de conservación de la edificación, a lo que ahora entendemos por regeneración urbana integrada, se debe en España principalmente a la contribución de la metodología del programa Europeo URBAN, además de otras iniciativas ejemplares aisladas como el programa de Remodelación de Barrios desarrollado en Madrid en los años 80. (2) Algunos de los pocos proyectos que han trabajado desde la perspectiva de la regeneración urbana integrada son las Iniciativas Urbanas (herederas del programa URBAN) y el caso de regeneración de 21 conjuntos urbanos promovido por Zaragoza Vivienda, entre algunos otros. Pueden consultarse algunas de las experiencias más interesantes desarrolladas hasta la fecha en el resumen del seminario “Regeneración Urbana Integrada: Cohesión Social, Responsabilidad ambiental e Integración Urbana” gestionado por el grupo investigación Re-Hab del Departamento de Urbanismo y Ordenación del territorio de la ETSAM. (3) El Plan Integral del Casco Histórico de Zaragoza uno de los ejemplos de desarrollo colaborativo. Próximos eventos relacionados con la Regeneración -Miércoles 19 de marzo. De 17.00h a 21.30h. En el Círculo de Bellas Artes. Estrategias de Regeneración Urbana ¿Proyecto o Escenografía?. (Sesión doble) > Organizado por el Club de Debates Urbanos -Lunes 24 de marzo. A las 11h. En la sala de consejos de la ETSAM. 11º Seminario Rehab: “Estructuras y dinámicas de clase en espacios metropolitanos” > Organizado por la plataforma Re-Hab. Rehabilitación y Regeneración Urbana del Departamento de Urbanística y Ordenación del Territorio de la Universidad Politécnica de Madrid -Miércoles 26 de marzo y jueves 3 de abril. En la Universidad Carlos III (UCIII) y en la Escuela de Arquitectura de Madrid (ETSAM) respectivamente. Impacto de la metodología del nuevo censo 2011 en las investigaciones socio-urbanísticas > Organizado por el Departamento de Análisis Social de la UCIII y por el Departamento de Urbanística y Ordenación del Territorio de la UPM (Grupo de Investigación en Arquitectura Urbanismo y Sostenibilidad) de la UPM -Desde el  miércoles 28 hasta el 30 de abril. En la Universidad de Valladolid. Rehabilitar, regenerar o renovar la ciudad. Hacia un nuevo modelo inmobiliario. Desafíos y contradicciones en un nuevo marco de actuación. > Organizado por el Instituto de Urbanística de Valladolid de la Universidad de Valladolid.